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《上海市公用移动通信基站设置管理办法》立法

发布日期:2020-04-18 09:00 来源:未知 点击:

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  为全面客观了解《上海市公用移动通信基站设置管理办法》(以下简称《办法》)的实施效果和执行情况,对实施过程中出现的问题进行梳理和研究,达到进一步完善相关制度的目的,按照上海市经济和信息化委员会(以下简称:市经信委)相关计划安排,在市经信委政策研究和法规处的具体组织与实施下,成立评估小组。通过开展社会调查、举行座谈等方式,相继从性、合、协调性、实效性以及认同度等方面,对《办法》开展了立法后评估工作。

  评估显示,在性方面,《办法》在立法依据、权限、程序和立法内容上符合相关法律。在合方面,随着社会尤其是移动通讯产业的飞速发展,《办法》未能契合形势与任务的发展要求,需要作出相应的修改或补充。在协调性方面,评估组认为,《办法》目前与其它公共政策尚不存在内容交叉重叠、相互抵触等问题,但是其对环保相关领域的有所缺失,导致在基站建设中所引发的等问题较难解决,与其它公共政策协调性尚显不足,需要予以改进。在实效性及认同度方面,对于《办法》的知悉程度较低,但是对于《办法》中所体现的立法和立法目的较为赞同。同时,《办法》存在着执法困难等问题,需要得到解决。

  综上所述,评估组认为《办法》了当时的社会发需要,有效推动了上海移动基站建设的健康发展,并形成了上海移动基站建设与管理模式的特色,但随着社会的快速发展,《办法》也逐渐呈现出需要进一步优化完善的内容,亟需适时启动修订程序,以使其能够继续发挥关键性作用。为此,评估组提出如下:

  (一)有效对接与细化上位法规,努力从源头上解决移动基站建设的法律地位问题。2019年修订的《中华人民国城乡规划法》第二十九条:“城镇的建设和发展,应当优先安排供水、排水、供电、供气、道、通信、电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设。”虽然,其中的“通信”是否包含移动通信基站存有疑义,但从2013年8月,国务院发布《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》,已要求将宽带网络建设纳入各地城乡规划、土地利用总体规划中。为此,在后续的《办法》修订中,将移动通信基站纳入到《中华人民国城乡规划法》的“通信”范畴内,促使相关部门在落实城市各等级的规划编制工作中,将移动基站建设纳入到城乡规划建设之中,从源头上根本性地解决该问题。

  (二)积极鼓励通信技术创新与,致力推进绿色基站建设。随着通信技术的进步,低辐射、小型化、绿色环保基站研发与使用已成为移动基站建设发展的新方向。为了减少对电磁辐射的顾虑,在办法中加大政策支持和引导力度,鼓励加大对新一代智能化基站、家庭微基站等绿色基站的研发和建设,一劳永逸地解除的后顾之忧,促进移动基站建设的深入发展。

  (三)强化通信资源整合力度,实施融合式发展新子。近年来,上海市几家电信业务运营商已尝试采用集约化建设的方式进行基站建设,这种融合式建设思,既节约了资源又减少了运营商与用户之间的矛盾,成效较好。但是,这种融合还普遍存在于新建基站的尝试性建设,尚强制性或对存量基站建设具有强制约束力。在后续《办法》修订过程中,明确牵头部门,对移动通信基站建设实施统一规划、建设、组网,对存量移动基站的后续改建等,实施集约化运营。同时,引导相关方充分利用一体化智慧灯、电力杆、窨井盖等移动基站建设可用平台,将移动基站建设与相关市政设施等从源头上进行融合,从根本上实现共建互享,进一步提高末端资源的综合利用率和新技术推广使用力度,为上海建设智慧城市扫清障碍。

  (四)加强环保综合配套建设,减少对电磁辐射的顾虑。移动基站建设中所存在的一个非常重要的障碍,即对于电磁辐射存有很深的心理顾虑。尤其是在电磁辐射不具备定量、定性分析等情况下,更会加剧对基站的恐慌,难以获得的理解和支持,进而造成移动基站建设推进困难等。在后续《办法》等的修改中,从环保技术参数的测评、信息的发布、宣传引导、纠纷处置等进行系统性设置,在保障参与度,保障的知情权、参与权和监督权的情况下,进一步增强相关信息的准确性和相关纠纷处置的权威性与终局性。

  立法后评估是在法律、法规、规章实施一段时间后,对法律、法规、规章的实施效果、作用发挥以及存在的问题进行的调查和综合评估。立法后评估的目的主要是为了及时发现需要通过立法予以调整、规范的各种实际问题,为完善法律规范、提高立法水平提供基础性资料和参考借鉴。

  《上海市公用移动通信基站设置管理办法》(2010修正)(以下简称《办法》)于2001年7月5日由上海市人民令第104号发布,并根据2010年12月20日上海市人民令第52号公布的《上海市人民关于修改上海市农机事故处理暂行等148件市规章的决定》修正并重新发布。《办法》实施以来,有效推进了上海市公用移动通信基站设置的建设与管理,了移动通信用户、业务经营者和社会的权益,保障了上海市公用移动通信产业的健康发展。

  目前,修正后的《办法》实施已近十年,随着社会经济的高速发展,科技水平不断进步,通信产业得到了飞速发展,尤其是第五代移动通讯技术的诞生和发展,为移动通信基站的建设和管理带来了全新挑战,使得《办法》相形见绌,其中一些难以适应新的形势与任务的需要,亟待进行优化与补充。为全面客观地了解《办法》的实施效果和执行情况,对实施过程中出现的问题进行梳理和研究,通过立法途径解决问题,进一步完善制度,有必要及时开展相关立法后评估工作。

  为协助行政机关规范规章立法后评估工作,进一步提高立法质量,增强立法科学性,促进规章有效实施,按照市经信委相关计划安排,在市经信委政策研究和法规处的具体指导和帮助下,成立评估小组,严格对照《上海市规章立法后评估办法》相关要求和上海市《关于做好2019年度上海市规章立法后评估工作的通知》,于2019年4月-10月对《上海市公用移动通信基站设置管理办法》(2010年12月20日上海市人民令第52号修订版)开展立法后评估。评估从制度规范性和实行有效性两个方面,并以实行有效性为重点,对《办法》相关制度在实施过程中所取得的成效及存在的问题等进行全面的评估分析。

  本评估报告主要分为四个部分:第一,前言部分,主要是对评估目的、评估重点、评估方法以及评估工作的开展进行简要的说明和介绍。该部分是对开展本次评估的前提性和基础性的论述。第二,制度规范性评估结论。本部分主要评估《办法》是否存在与上位法相抵触的内容;制度措施是否合理,是否符合公平、的原则,是否适应社会经济发展的需要;是否存在与其他规章不相协调的内容等。从性、合、协调性、科学性等四个方面对《办法》做出评估,并得出评估结论。第三,实行有效性评估结论。该部分是本评估报告的重点。本部分主要是评估、行政相对人等对规章及其主要制度的知晓度、满意度;制度措施是否可行;规章的执行情况和效果,实施中存在的主要问题以及原因等。第四,评估,主要针对评估过程中发现的问题,重点提出了《办法》今后进行修订完善的。

  本次评估主要目的,是严格贯彻党和国家全面推进依法行政的总体要求,充分结合上海市公用移动通信基站规划、建设和运营的实际,对上述规章的实施效果进行评价,全面梳理其中所可能存在的问题,并对制度设计的性、合、可行性与科学性等进行论证,有针对性地提出立法完善,以期为该规章的后续修改与完善作必要的研究储备。

  本次评估重点对《办法》实行的有效性进行评价,包括评估、行政相对人等对规章及其主要制度的知晓度、认可度;制度措施的可行性;相关配套制度建设情况;规章的执行情况和效果,实施中存在的主要问题以及原因等。

  1.问卷调查。为评估对于《办法》的知晓度、认可度,评估小组设计了《关于移动通信基站的问卷调查》面向投放,出问卷25份,有效填写人数25份。

  3.召开座谈会或论证会。评估小组于2019年4月17日召开了《上海市公用移动通信基站设置管理办法》立法后评估启动会,邀请中国电信股份有限公司上海公司总法律顾问乐颖磊、上海市城市规划设计研究院市政分院总工程师沈阳、上海市经信委信息基础设施管理处钱晓处长、上海市经信委台站管理处徐碧越副处长、上海市经信委信息基础设施管理处陆烨副调研员、上海市经信委执法稽查处毛祺、大成(上海)律师事务所合伙人唐荣刚律师等一线工作人员参加,听取他们对《办法》实施情况的介绍,以及相关意见和。

  4.专家咨询。向上海市调研处周巨虎、上海市经信委政策研究和法规处林晶处长、副处长等相关方面专家咨询有关《办法》的意见。

  5.典型案例评查。对与《办法》直接相关的诉讼案例《唐旭东、许承芳与上海欢翔物业管理有限公司、中国电信股份有限公司上海分公司排除妨害纠纷案》等案例进行评析研究。

  6.相关立法比较分析。与《江西省电信条例》、《深圳经济特区无线电管理条例》、《广东省无线电管理条例》等外省市相关立法进行比较、分析,得出结论。同时研究国外的基站管理模式,借鉴优秀的管理模式。

  拟制《上海市公用移动通信基站设置管理办法立法后评估工作方案》,协助相关力量,对评估工作进行全面部署。

  (1)拟定调卷,通过向有关行业组织、社会发放调卷或实施电话调查等方式,了解规章实施效果、存在的问题及修改完善;

  (2)组织开展实地调研,通过个别询问、召开座谈会等形式,分别征求公用移动通信基站建设、使用单位、业主、社会、以及有关行政监管部门等,对公用移动通信基站在规划、建设、管理和使用中所存在的意见和;

  (3)对比其他省市在公用移动通信基站设置管理中先进经验或有益做法,并结合上海实际,提出吸收或借鉴;

  性,是指立法必须符合立法权限、符合立法程序、不上位法的等。本次评估将性指标细化分为以下四项二级指标:

  立法依据,是指立法权的来源、效力位阶,它是立法行为性的证明,而非内容性的证明。本办法立法依据《中华人民国无线电管理条例》、《中华人民国电信条例》,效力位阶属于行规,是《办法》的上位法依据。

  是指立法符合《》、《立法法》中有关立法权限划分的,没有违律保留、法律优先等原则。依据《立法法》第82条的,属于自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民,可以根据法律、行规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章的立法事权范围,由本市人民出台规章,符定立法权限的。

  符定程序是指符合《立法法》、《规章制定程序条例》中的有关立法的程序性,包括法规、规章的立项、起草、审查和审议、决定和公布等。《办法》于2001年由上海市人民按照立法程序制定,2010年按照程序修正。制定程序符定程序。

  立法内容又被称为实质性,是指立法内容没有与上位法的相抵触,符合基本和有关立法公平的价值取向。《办法》的制定依据《中华人民国无线电管理条例》、《中华人民国电信条例》,其内容与上位法规内容没有冲突。

  立法的合,是立法的核心之一,主要是指立法在无法与上位法依据一一对应时,立法应当从符治的基本和原则的高度去考虑和。合指标包括以下三项二级指标:

  正当性,即立法内容符合公平、的基本价值观念,符合社会公共利益。《办法》的立法目的是加强本市公用移动通信基站设置的管理,移动通信用户、移动通信业务经营者和社会的权益,保障公用移动通信的健康发展。评估组认为,立法的主要除了围绕实现立法目的要求外,条款的具体,还要符合公平、的基本价值观念,符合社会公共利益。评估组对《办法》的条款逐一进行了评估,从基站布局和选址要求,以及对相关建筑物的产权人或者使用人的通知以及使用费用的支付等方面综合分析,都较好地体现了立法正当性要求。

  平等对待原则,即立法不存在对同类义务主体的差别化对待和处理的。《办法》有关行政管理相对利与义务的均是针对某一领域不特定的主体,不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。为此,评估组认为,《办法》在立法上做到了平等对待原则。

  立法的适应性,即立法是否存在阻碍的,与、经济、社会、文化发展是否相适应。《办法》在当时的立法背景下,有效解决了基站设置方面没有明确法规可予依照的局面,在这一角度上符合了与发展同步的要求。但是随着科学技术不断发展,在基站建设过程中遇到了许多新的问题。例如,随着基站数量增加,居民对于基站辐射的担忧日趋严重,进而导致基站建设存在“两难两易”之现实困惑,即:“建设难、拆除易;续约难、易”。而《办法》对此方面尚没有有效的解决办法,进而不利基站建设的有序发展。

  综上,评估组认为《办法》在合方面尚未跟上时代发展的步伐,需要秉承与时俱进的,根据移动基站建设新的时代要求,有针对性地吸收和借鉴他人的先进经验,有效规范和引领移动基站建设中所遇到的新情况新问题,以期有效推进移动基站建设的深入发展。

  协调性,是指立法在符合性的前提下,与其他法律规范在上是否存在内容交叉重叠、相互抵触等问题。主要包括以下三项二级指标:

  即立法与其处于同一法律位阶的其他法律规范之间是否协调。《办法》属创制性规章,没有相关同位法,因此尚不存在协调性问题。

  即立法与其内容紧密相关的规范性文件之间的协调性。与《办法》相关的部门规范性文件有:《工业和信息化部公告2015年第80号关于制定1800MHz、1900MHz和2100MHz频段IMT系统基站射频技术指标及台站设置要求有关事项的公告》。该规范性文件中的标准对《办法》中基站的设置起指导性作用,与《办法》不存在冲突问题。

  上海市层面的规范性文件有《上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则》;《上海市经济信息化委、市发展委、市建设管理委等关于加快推进本市移动通信网络建设的实施意见》;《上海市定价的涉企经营服务收费和涉企行政审批前置服务收费目录清单》。

  经过评估,评估组认为《办法》本身与上述规范性并不存在协调性问题。尤其是上海市的诸如《上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则》等规范性文件,其法律效力层级上属于规范性文件,其法律效力层级低于本《办法》所属的规章层级。

  公共政策具有适时性和创造性,能够及时地适应变化的社会,反映社会利益的合理。因此,需要评估立法与公共政策之间的协调性,保障和调整合理的社会利益。《办法》主要规制范围为基站建设,涉及的领域有,影响评价。评估组认为,《办法》与其他公共政策不存在内容交叉重叠、相互抵触等问题,但是其中对于环保相关领域缺失,导致在基站建设导致的问题难以解决,与其他公共政策协调性不足,需要改进。

  行政执法的目的是为了实现立法意图,保障相关在现实生活中得以实现,促使社会活动按照规则运行。同时,由于行政执法能够更直接的触及各种社会利益,最能反映相关法律规范在实施中出现的各种问题,因此行政执法的质量和效率也反映了立法水平的高低。由此评估组认为,行政执法的有效性在整个实效性评估中占有特别重要的地位。

  评估组通过实地调研,召开专家座谈会了解到,当下台站,无线电执照的审批的流程与方式与《办法》不一致;基站,边的单杆塔存在着难以找到责任单位的问题。同时,其中的行政处罚的与上位法不符,实际上的行政处罚中较少引用《办法》条款,应根据上位法做细化。

  法律的实现离不开对法律的自觉遵守,对法律的自觉遵守又是以的守法意识为主观心理基础。由此可见,的普遍守法既是法律制度高效实现的表现,也是法律制度高效实现的重要条件之一。从调研中所反映出的“两难两易”之问题来看,社会对移动基站电磁辐射对人体安全性等心存顾虑,故对与其生活及工作场所相邻近的基站设施的建设存有安全顾虑,在自觉守法上存有打折扣等现象,在守法的自觉性及有效性上有待加强与提高。

  立法实施的实际情况,不仅指其在实施过程中所带来的客观结果,同时也包括、尤其是立法所调整的法律关系主体对该制度的认知和认同情况。一般情况下,只有当社会及相关主体对立法持认同态度时,立法才能够得到有效的实施。对立法认同度的评估,主要是对照以下四个二级指标展开。由于这四个二级指标均属于主观性的评价指标,因此,评估组主要是通过调卷和专家座谈来完成对《办法》的评估的。

  立法所调整的法律关系主体只有对立法有所了解,才有可能按照制度的要求来规范自己的行为。因此,对制度的知晓程度,可以从一个侧面判断制度的实现程度。从调卷和来看,问卷对象对我国有关通信基站的法规知晓的程度较低,仅有4%的受调查者表示知晓相关。

  认可度,是指、尤其是立法所调整的法律关系主体对立法的认可和信任程度。当各方主体对立法持认可态度时,不仅自己会自觉守法,还会积极地维律的实施,推动立法目的的实现。这时,立法目的实现的可能性也较大;反之,当各方主体抱有抵触情绪时,立法实施的阻力就会增加,立法实施的成本也会增加。受调查者虽然不了解相关法规,但是普遍(92%)认为在居民楼上设置基站应当通知居民,这一点说明受调查者对《办法》第十条的认同度较高。

  执法效果评价是指对行政执法行为所产生效果的评价,既包括行政管理相对人的评价,也包括行政执法机关的评价以及社会的评价。《办法》了行政处罚和依法追究相关刑事责任,但是由于在实践中存在无法找到具体的责任单位以及行政处罚与上位法不符,实际上的行政处罚中较少引用《办法》条款,应根据上位法做细化。

  综上所述,对于《办法》的知悉程度较低,但是对于《办法》中所体现的立法和立法目的较为赞同。同时,《办法》存在着执法困难的问题,需要得到解决。

  移动基站是具有社会的公益属性还是具有市场的经济属性?当前,我国的法律及《办法》对此尚未有明确定性。若属于社会公益属性,则能否像水、电、煤气站等公共基础设施一样,纳入到城乡规划之中,在各项目设计建设之初就将移动基站纳入其一体化建设,一劳永逸地解决该问题。若像韩国等国家一样赋予其市场属性,则可否通过资格拍卖等方式,赋予其市场进入及利益分配等规则,则脱手其中,令其通过市场化手段解决所遇难题。

  2.《办法》及其《实施细则》相关内容相对滞后,相关行政监管措施等与新的形势任务要求不相适应的问题。

  随着“放管服”的深入推进,简政放权、放管结合、优化服务已成为的主要方向。《办法》中所明确的行政监管方法或行政处罚的与上位法不符,实际上的行政处罚中较少引用《办法》条款,应根据上位法做细化。如未报批的边电标基站的责任主体的查明及执法等问题,相关责任的划分与接待处理等问题等等,都亟待在下一步的法规修改中加以明确。

  基站“建设难、拆除易;续约难、易”,“两难两易”的问题较为突出,在法律适用上,因存在刑民交叉等问题,且两者之间的界限不常明晰,对所发生的侵害基站行为,机关等基本是引导各方依照民事侵权纠纷进行处理,尚未见就此追究相关方刑事责任的案例,《办法》中所明确的依法实施刑事威慑的条款,在实际执法中难以得到有效落实。

  移动基站建设中所存在的一个非常重要的障碍,即对其电磁辐射上存在安全顾虑。尤其是对电磁辐射不具备定量、定性分析等情况下,更难以获得的理解和支持,进而造成移动基站建设推进困难、投诉频发等问题。

  虽然铁塔公司具有整合移动基站资源,实施统一建设的职能,但在诸多公共场所及小区配套建设等小型移动基站建设中,因缺乏相关法规或政策的,运营商们相互整合与融合度不够,基本都处于各自为政、自建自营状态,不仅叠加了单位面积内移动基站的建造数量,而且也叠加了其辐射能量,在加剧电磁辐射心理顾虑的同时,也造成能源及基站资源等的多重浪费。

  虽然移动通信技术发展非常迅速,但移动基站建设技术创新力度远不能及,这既有基站技术创新不足的原因所导致,亦有相关政策法规引导不足等因素的使然。

  综合专家和调研结果,同时综合了对美国、韩国等国外基站管理模式的研究,评估组认为,上海市基站的管理模式具有特色,应在保留《办法》的基础上,贯彻其,对于《办法》进行针对性的修改,解决相关问题,评估组提出如下评估:

  2019年修订的《中华人民国城乡规划法》第二十九条:“城镇的建设和发展,应当优先安排供水、排水、供电、供气、道、通信、电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设。”虽然,其中的“通信”是否包含移动通信基站存有疑义,但从2013年8月,国务院发布《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》,已要求将宽带网络建设纳入各地城乡规划、土地利用总体规划中。为此,在后续的《办法》修订中,将移动通信基站纳入到《中华人民国城乡规划法》的“通信”范畴内,促使相关部门在落实城市各等级的规划编制工作中,将移动基站建设纳入到城乡规划建设之中,从源头上根本性地解决该问题。

  随着通信技术的进步,低辐射、小型化、绿色环保基站研发与使用已成为移动基站建设发展的新方向。为了减少对电磁辐射的顾虑,在办法中加大政策支持和引导力度,鼓励加大对新一代智能化基站、家庭微基站等绿色基站的研发和建设,一劳永逸地解除的后顾之忧,促进移动基站建设的深入发展。

  近年来,上海市几家电信业务运营商已尝试采用集约化建设的方式进行基站建设,这种融合式建设思,既节约了资源又减少了运营商与用户之间的矛盾,成效较好。但是,这种融合还普遍存在于新建基站的尝试性建设,尚强制性或对存量基站建设具有强制约束力。在后续《办法》修订过程中,注重引导相关方充分利用一体化智慧灯、电力杆、窨井盖等移动基站建设可用平台,将移动基站建设与相关市政设施等从源头上进行融合,从根本上实现共建互享,进一步提高末端资源的综合利用率和新技术推广使用力度,为上海建设智慧城市扫清障碍。

  移动基站建设中所存在的一个非常重要的障碍,即对于电磁辐射存有很深的心理顾虑。尤其是在电磁辐射不具备定量、定性分析等情况下,更会加剧对基站的恐慌,难以获得的理解和支持,进而造成移动基站建设推进困难等。在后续《办法》等的修改中,对照国家部、工业和信息人部等联合下发的《关于印发通信基站备忘录的通知》(环办辐射函【2017】1990号)相关要求,明确各运营商等的在等方面的主体责任,进一步细化新建或扩建基站的评估标准及信息发布渠道等,在充分保障参与度,保障的知情权、参与权和监督权的同时,有序推进移动基站的建设。

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