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新时代国家治理中技术治理的双重维度及其出

发布日期:2019-11-25 08:41 来源:未知 点击:

  [基金项目]国家社会科学基金青年项目“互联网对公益组织的变革性影响研究”(16CSH059)。

  [摘 要]推进国家治理体系和治理能力现代化是新时代我国重要的发展战略,技术治理应是其中重要组成部分,但在具体使用中实有两个维度:治理转型中的技术治理、科技进步中的技术治理,两者如不加区分容易造成混淆和误读,但是,二者之间仍然存在一定的联结,尤其表现在科学管理和专家的制度上。具体运作时二者又常常互为目标或者手段,即信息化工程多以项目制的方式得以实行,而技术化的治理方式能够借助科技工具进一步精准化。由此,汲取第一维度已有的思考与,在第二维度上更多考虑社会情境,能够在一定程度上规避过于技术化的风险;而在制度建构和价值方面做更多努力,则有利于两个维度的技术治理真正地将治理效能落到实处。

  党的十九大报告提出要“决胜全面建成小康社会,全面建设社会主义现代化国家新征程”,分两步推进国家治理体系和治理能力现代化,第一个阶段是从2020年到2035年,“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”,第二阶段是从2035年到中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”。其中,近年广泛讨论的“技术治理”是题中应有之义。然而细究下来,学者们其实是在两个层面探讨这一问题。一是指在总体支配的治理模式之后,治理向“技术化”转型,追求规范化和标准化,[1]项目制是其典型制度之一,这种技术治理实为“治理的技术”;二是随着信息通信技术、互联网、物联网、大数据等技术手段的盛行,将它们引入治理和社会治理,进而推动治理方式的变革,此时的技术治理即“用技术进行治理”。可见,两种“技术”并不是一码事,但由于它们共享一个说法,各有渊源并运用广泛,故而引起了一些混淆和误读。但不止于此,如果通过文献字斟句酌地梳理,透过现象去挖掘二者的“制度”,[2]又会发现它们的认知方式和思维模式具有相似之处。由此,本文尝试分别评述两种技术治理,厘清二者的差异与关联,解析二者的机遇与困境,探寻其可能的出。

  第一个维度的技术治理,意指治理方式的规范化、技术化和标准化,其典型代表项目制已成为新的国家治理体制,是2004年中央确立“科学发展观”的新后逐步形成的治理体系。“化、规范化、技术化和标准化成为行政建设和监督的核心议题”,得到了官员和基层百姓的普遍认可,他们“都相信只要行政官员任期固定、职责明确、监督到位、问责严明,只要行政机构设计合理、分工明确且守持程序规则,就会提高公共服务的效率,使社会建设公平的轨道”。[3]由此,国家治理模式发生了从总体支配到技术治理的变迁,即由国家垄断所有资源、支配城乡居民的与发展,到运用行政科层化的治理,依靠“行政吸纳”来进行社会建设,“同时也改变了行政体系结构、行为模式及其与社会经济诸领域的内在关系”。[4]这是一种治理方式的转型,尤其表现在项目制的运作逻辑中。

  在分税制的背景下,项目制是在财政体制的常规渠道外,打破原有的单位科层制,自上而下地以专项资金的方式配置资源,并指定各个流程和环节,技术化地完成预定目标。即从上级(委托方)“发包”到下级(承包方)“抓包”的过程中,要有明确的政策目标、科学的项目设计、专家论证的过程,要求一事一议、专款专用、不得挪用,强调严格的监管程序、指标化的考核标准、可量化的激励措施、可视化的验收过程,等等。这种追求标准化、规范化的项目制应用范围极为广泛,从国家战略在各级的具体实施,到公共文化服务在社区层面的推进落实,到研究课题在高校等科研院所的全面铺开,再到精准扶贫在“项目进村”过程中的丰富表现,促使项目制成为“一种新的国家体制”,[5]甚至呈现“项目”的倾向。[6]

  随着项目制纵深,其中蕴含的技术治理逻辑也引起了较多反思。一方面, 技术治理以事本主义原则创建各种项目,像是打开了一个个尝试变革的口子,为渐进式提供了诸多契机与思。而技术化的操作方式又能在一定程度上进行风险控制,打破了既有的“条”“块”组织,“运动式”地提高了动员效率,解决了治理难点上的一些“燃眉之急”。另一方面,技术治理的思也带来一些困境。比如,运动式、工具性的非常规性治理行为不利于系统化治理;技术化、指标化的操作中看不见人的主体性,不利于“以人为本”的落实;形式化、化的技术治理过程可能会导致“非预期效果”,等等。尤为突出的是,技术治理所设定的化程序往往并不符合纷繁复杂的经验事实,委托方与承包方并不是机械地完成项目,由于目标模糊、现实情况复杂等各种因素,双方之间更多呈现为多阶段、多情形的博弈过程,[7]即“市场是有的市场,科层制是有关系的科层制,标准化专业化的技术过程是有非正式运作的社会过程”,[8]这些极易导致技术治理偏离当初设计的,技术化和制只限于形式,“这种形式发展得越迅速,就越脱离基层的治理实践”,[9]甚至与权威治理结合起来,形成技术、资本、信息乃至垄断于一身的“利维坦”,[10]产生重大影响。

  当前,技术治理的思仍在各个领域广泛应用,并发生着各种各样的演变,如周雪光评述项目制时所说的,“参与各方在博弈过程中不断调整他们的期待和行为,新的行为规范和博弈规则等制度安排也会在这个过程中逐渐形成”。[11]进一步、观察、思考这些新的演变,将成为推动国家治理体制变迁的重要组成部分。

  第二个维度的技术治理,即运用信息技术参与治理和社会治理,是“互联网+”和“智能+”国家战略的重要组成部分,是与信息通信技术、互联网、物联网、大数据等前沿科技相伴而生的,在“科学技术是第一生产力”的思下,它强调运用技术手段达成治理效用,追赶日新月异的科技进步快车,争享技术红利。这从近年来国家战略层面对于科技作用的强调中可见一斑。2015年,“互联网+”行动计划写进工作报告;随后,国务院陆续印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《“互联网+”人工智能三年行动实施方案》《国务院关于印发新一代人工智能发展规划的通知》等指导意见;2019年,“智能+”写入工作报告。这一系列的组合动作促使科技进步视野中的技术治理迅速前台,引起广泛关注。

  技术赋能作为信息时代最有力的贡献,为各个领域带来了前所未有的活力:一面是各级纷纷推进电子政务,推进信息化,促进公共服务;一面是网民自下而上进行网络监督,要求实现各类,呼吁政策变革。一面是国家层面“打造工业互联网平台,拓展‘智能+’,为制造业转型升级赋能”;[12]一面是互联网经济发展如火如荼,淘宝村蜂拥而起,微商经济活跃火爆。一面是分享经济推进大企业社会责任;一面是人人公益贡献指尖温度。可见,技术赋能的方向是全方位的,它能够提高国家的治理水平,使中产阶层和上层阶层受益,中下阶层亦可以改善自身经济和社会福利。[13]相应的,习总一再强调“没有网络安全就没有”“要提高网络综合治理能力,形成党委领导、管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与,经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”;[14]技术精英和专家开始讨论“技术与类人文明”和“人工智能会是一个要命的问题吗”这类技术伦理命题①?;普通也在隐私与信息生活中平衡取舍,即个人数据还是尽享技术便利。

  在具体的技术治理实践中,贯穿着一个基本的线索,即技术与社会相互建构的逻辑。笔者认为,技术在植入具体领域时,存在一个从悬浮到深嵌的连续谱,它表明其技术应用的程度。黄晓春在观察某街道一门式电子政务中心时发现,技术治理并非一蹴而就的过程,它需要在长期的治理过程中与既有的制度安排反复调试,以适应越来越复杂的社会情境。[15]也就是说,技术逻辑与组织结构之间存在匹配问题,技术治理是否成功取决于二者的匹配程度。笔者曾细致考察过互联网进入慈善组织的过程,它们在“社会化逻辑与垂直管理制度、性逻辑与专业化趋向、注意力逻辑与科层文化”这三对关系中发生种种互构,只有当技术与组织相互协助时,才能达到最好的效用。[16]并且,当技术综合“国家”变量和社会属性时,情况会变得更加复杂,技术治理的过程可能需要包含利益群体之间的博弈、线上文化的风向变化和对于未知风险的防控。

  更进一步地,科技进步视角下的技术治理本身也引起越来越多的反思。一是技术虽然进行了广泛赋权,但却并不均衡,“互动者”拥有更多的,而“被互动者”的选择范围却很狭小;二是在“数据为王”的时代,形形色色的人被简化为数据轨迹,在以人为核心的社会治理中显然是不恰当的;三是随着科技进步加快,制度建设亦步亦趋也未必严丝合缝,这又为技术发展引发的问题提供了可能性。类似地,韩志明提示了技术治理的四重幻象——“技术万能的幻象、技术替代的幻象、技术赋权的幻象和技术共赢的幻象”。[17]这些思有利于我们在技术迷思中找到方向。

  随着有关技术治理的讨论日益深入,辨识上述两个维度变得愈发重要。尤其是同一学者可能会在不同时候用同一个概念指涉两个维度,①?或者有的学者不加限定就开始谈论技术治理的哲学基础时,[18]甚至有的学者将两个维度混合起来论述,[19]常常会发生混淆和误读,不利于学术链条的积累、延续与对话,也不利于在实践中趋利避害,寻找出。上文已分别从“治理转型中的技术治理”和“科技进步中的技术治理”两个视角解析了两种技术治理,从中可以发现,二者的含义有较大差异,但在制度和运作逻辑上却存在一定的相通之处。

  从内涵上看,在第一个维度中,“技术”是指一种手段或方法,是治理转型后的新转向——治理的技术化,更表现为技术的逻辑;而在第二个维度中,“技术”专指科技本身,是利用工具实现治理意图,是技术实体。这是二者最大的差异,表明两个维度不是一码事,在使用概念时需要作出明确的区分。而从应用范围上看,呈现第一个维度最为集中的方式——项目制,已经成为“国家治理体制”,从论证到应用、从监督到考核,都有一套成熟的运作逻辑,并且,了大量的资源,渗透到各个领域,潜入人们的思维方式,发展出影响深远的制度。而第二个维度作为新生事物起步不久,且受到科技进步的实时影响,仍具有波动性,虽然影响广泛,但相对分散。同时,又与政策支持的力度、资源配置的程度、利益群体的态度等方面,发生种种碰撞,导致这个维度的技术治理在悬浮与深嵌的连续谱中游走,尚未完全定型。

  然而,两个维度的技术治理在差异之外仍能发现许多内在联系。第一个维度的技术治理遵循科学发展观的,以“科学”的标准要求治理行为,相应的制度安排就以化、规范化、技术化和标准化为标准,追求治理过程的精准性,表现为“数字下乡” [20]“文件”等形式。而刘永谋总结了第二个维度的技术治理存在两个的原则——即科学管理(用科学思想和技术方法来管理社会)和专家(由接受了现代自然科学技术教育的专家,包括社会技术专家,来掌控) [21]——又与第一个维度的技术治理具有高度契合性。也就是说,虽然第二个维度的“技术”是指科技本身,但是它所标志的数据化、指标化、精准化与第一个维度是一致的,甚至是其升级版。在具体实践中,也常常出现以推进电子政务为内容的项目运作,或者运用大数据等科技手段来推动项目进程,等等,在这类过程中,二者互为目标或者手段,不仔细辨别确实难分彼此。

  正是由于制度的相通,导致二者在优劣上也互有参照。第一个维度的技术治理所带来的专业性与规范性推动了治理方式转型,如果辅之以第二个维度中的技术手段,能够加速转型进程,进一步提高效率。然而,进入快车道后也可能会放大缺陷,比如,第一个维度“数目字管理”的技术治理由于忽视人的主体性而广为诟病,在大数据淹没个体的第二个维度中,可能表现得更加严重。更进一步地,第一个维度所形成的“利维坦”,在信息技术及其主体参与后,会变得更加复杂,与资本的结盟碾压信息大潮中的弱者,容易产生新一轮的不平等;而随着技术能力的增强,在第一个维度已被识别的操作如果在信息时代重新展开,也有可能因为每个个体都“身在庐山中”,而使得拨开变得困难重重。由此,在充分认识两个维度技术治理的差异、并识别其中关联之后,我们需要全面系统地总结它们的利弊得失,探寻可能的出。

  相对来说,第一个维度的技术治理研究扎根于国家治理体系,处于学、社会学和管理学的交叉地带,有较为深厚的学理基础,又在项目制研究中积累了丰富的经验材料,研究相对成熟;而第二个维度的技术治理研究是新兴领域,与既往的研究联系不多,多集中在技术与社会关系等方面。由此,应汲取前者的研究智慧,将之运用在后者的思考中,并为前者补充新知识,拓展两个维度的研究广度与深度。

  一方面,在治理程序中,要加强对于社会情境的关照。第一个维度的技术治理提示我们,无论多么精致的技术化操作,都“只能部分规范人的行为,却无法规范人们的‘关系’和‘非正式运作’,因为‘关系’和‘非正式运作’不但表现在人的行为之中,还扎根于人的观念层面,其中包含一些历史久远的社会伦理观念”。[22]因此,第一个维度的技术治理已经向历史维度迈进,即周飞舟所说的“历史久远的社会伦理观念”,对于这些社会底蕴的探寻,才能挖掘出当代治理转型的真正脉络,更好地理解“”“关系”和“非正式运作”,找到问题的根源所在。受此,第二维度的技术治理,有时候在手段上是第一维度的延伸与进阶,即将技术化治理化约为数据化治理,那么,对于社会情境的关照就显得更为重要——数据所呈现出的事实需要放到社会结构中检验,避免将治理引入。此外,回到科技史研究,也有利于更好地识别信息技术对于人类社会的冲击,在技术幻象中保持冷静。

  另一方面,在治理思上,形式化追求要让位于制努力与价值性。从上文的分析中可以发现,两个维度的视角都指向过于形式化的,即刘永谋所说的“机器乌托邦”,“将整个社会变成一架严密而总体化的机器,每个人变成机器上的零件”。[23]对于人的主体性的忽略,是治理技术化的弊端,也是“只见数据不见人”的科技治理的短板。所以,制努力和价值性是技术治理时代亟需建构的。如邱泽奇所言,“对一个合作有序的社会而言,技术从来都只是工具,对工具运用的规制才是决定技术影响社会秩序的关键因素”,这种规治来源于、市场和社会探索各自边界,并考量“对识别性信息让渡与利用之间的‘度’”。[24]在各个主体的让渡与利用之间,“以人民为中心”应是核心,党的十九大报告强调“必须人体地位,立党为公、执政为民,践行全心全意的根本旨”,人民立场,在两个维度的技术治理中人的主体性,才能真正实现有效治理。

  [1][4]渠敬东,周飞舟,应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6).

  [3][5][10]渠敬东.项目制:一种新的国家治理体制[J].中国社会科学,2012(5).

  [8]折晓叶,陈婴婴.项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析[J].中国社会科学,2011(4).

  [9][22]周飞舟.行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变[J].中国社会科学,2019(3).

  [13]郑永年.技术赋权:中国的互联网、国家与社会[M].邱道隆译,:东方出版社,2013.

  [14]习出席全国网络安全和信息化工作会议并发表重要讲线]黄晓春.技术治理的运作机制研究——以上海市L街道一门式电子政务中心为案例[J].社会,2010(4).

  [16]刘秀秀.互联网对慈善组织的互构式影响及其边界[J].国家行政学院学报,2017(4).

  [17]韩志明.技术治理的四重幻象——城市治理中的信息技术及其反思[J].探索与争鸣,2019(6).

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